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破解“老何所依”的民生之艰

发布时间:2014/6/19 14:37:34 
              
 
 
 

  老龄事业的发展必须与经济社会发展相协调,既要发展又要养老,发展是解决养老问题的“总钥匙

  “人老了还能有什么盼头呀,瞎过呗!”《瞭望》新闻周刊记者近期在北京、上海、广东、湖南、陕西等地的基层调研中,看到很多老年人过着幸福多彩的晚年生活,但同时也目睹了一些老年人晚景凄凉,他们无奈的话语令人闻之心酸。

  随着中国人口老龄化程度的不断加深,养老日益成为民生难点和重点。本刊记者调研了解到,2013年国务院35号文件《关于加快发展养老服务业的若干意见》出台以来,地方政府陆续出台加快养老机构建设和促进养老服务业发展的实施细则,对养老的财政投入持续增长,养老保障成为重大民生工程。

  在政府和企业的积极推进下,从城市到农村,从机构养老到社区居家养老,从高收入老人到贫困老人,从健康老人到失能失智老人——广覆盖、多样化、多层次的养老服务体系正初步形成。

  然而,“现实供给”与老年人急剧增长的养老服务需求之间仍然存在较大差距。特别是,“未富却加速变老”的养老困境使得各种矛盾交织在一起,空巢老人、失能老人、失独老人等人群的养老问题,更是亟须破解的民生之艰。

  未富先老矛盾交织

  与养老困境交织在一起的社会矛盾,首先体现为老人支付能力弱,贫困、疾病、失能风险叠加。人力资源和社会保障部的数据显示,目前中国城乡居民养老金月人均仅为81元。此外,老年人财产性收入少,就业参与率低,使得老年人寻求养老服务时“囊中羞涩”,对于一些收费很低的服务项目也往往无力承担。

  贫困往往伴随着疾病和失能,特别是真正需要机构养老服务的高龄老人、失能老人,面对病痛时常有三大“无助”:急病突发无人知晓、慢性疾病无人照料、医疗费用过高无法承担。记者在基层农村采访中多次听到这样的故事:有的老人身患重疾后,无力支付巨额的医疗费用,又不愿拖累子女,**后选择以自杀的方式结束生命。

  其次,财政投入缺口大,养老服务供不应求长期存在。发达国家一般在人均GDP为5000至10000美元时进入老龄化社会,而中国1999年进入老龄化社会时人均GDP不到1000美元。“未富先老”使得中国面临着养老金缺口大、养老投入财力不足等问题。有专家认为,养老服务总量供不应求的矛盾将长期存在,要完成千人床位率等目标可以说是任务繁重。

  北京师范大学中国公益研究院课题组的报告称,养老服务设施建设,加上基本的失能护理补贴、护理员培训补贴等测算,各级政府每年需要投入1000亿元以上,才能较快提升我国养老服务水平。目前政府养老投入仅在养老保险基金缺口补贴一项,每年就接近3000亿元,而用于养老服务的投入则主要还限于设施建设,每年仅几十亿元。

  其三,养老需求多元化,发展中的新问题不断涌现。随着经济社会的快速发展,老年人的需求正趋于多元化,对养老服务水平的要求也越来越高。现实的情况是,我国养老服务体系的框架仍然是以基本生活保障为主,医疗护理缺失,精神慰藉几乎是空白。对于老年人的精神文化、心理咨询、社会活动、自我实现等高层次需求,当前较低水平的养老服务还难以满足。

  全国老龄办常务副主任陈传书认为,中国是发展中的人口大国,今后20年每年将新增1000万老人,将来4亿人的养老保障将成为越来越严重的问题。老龄事业的发展必须与经济社会发展相协调,既要发展又要养老,发展是解决养老问题的“总钥匙”。

  采访中,业内专家对于破解“老有所依”的民生之艰提出了很多建议,其中有三条措施反映比较集中,且具有可行性。一是调整财政补贴方式,多接收失能老人;二是突破养老用地瓶颈,满足老人近家养老需求;三是全面调动社会力量,为老人提供更多服务。

  调整财政补贴方式

  前些年,全国多个省份都出台了财政补贴政策,对养老床位进行补贴(简称“补床头”),其中上海每张床位建设的贴补额在10万元以上,中西部地区较少,也都在几千元左右。

  这种补贴是针对养老服务供给方进行的,它一方面提高了养老机构的积极性,有力地促进了各地养老床位的建设。另一方面,由于各地政府都盯着养老床位数的增长,对于养老床位的类别没有根据老人的具体需求进行规划,任由养老机构建设,在养老机构偏向于接收服务比较容易的健康老人的情况下,护理型床位占比太少,失能老人的需求严重得不到满足。

  人民大学社会学教授杜鹏建议,目前急需要调整财政补贴方式,从对服务供给方补贴改为对服务需求方补贴,即根据入住老人尤其是失能老人的数量来对养老机构进行补贴(简称“补人头”)。这样既可以继续鼓励养老机构多建床位,还可以刺激它们改善设施,多建护理型床位,提高服务水平,尽量多入住失能老人。本文来源:瞭望观察网

  专家的建议得到很多基层官员的认同。北京市民政局副局长李红兵对记者说,虽然北京现在还是“补床头”,但是“补人头”将会是政府**终选择的补贴方式。

  西安市民政局社会福利与社会事务处处长张执兵告诉记者,西安从去年开始已率先在全国“补人头”,养老院每入住一位全失能老人补90元、半失能老人补70元、自理老人补50元。不过,由于补贴资金少、没有拉开差距,加上“补床头”的政策仍然执行,西安目前“补人头”的措施更多是体现政府的政策导向,起的实际作用有限,今后将会逐步完善。

  突破养老用地瓶颈

  养老用地供给,是养老机构反映**集中的问题之一。本刊记者调研发现,该问题并不是地方政府不供给养老用地,而是养老机构无法拿到与养老服务需求相匹配的土地。现在要建一个养老院,在郊区、在农村的地相对都好拿,但要在城区拿地就非常困难,数量既少、价格又高。而老人在城区的密度****,加上一般人喜欢就近养老,希望养老院离自己家不远,这就与目前养老用地的分布产生了巨大矛盾。

  这种矛盾产生的直接后果就是城区、郊区的养老机构与养老服务之间的供需极不平衡。如北京,由于城区拿地难,三分之二的养老机构建在郊区,造成了北京城里的养老院一床难求,郊区养老院的床位却大量闲置。这给想入住养老院的老人带来了很大困难,很多挤不进城区养老院的,只能到郊区养老院入住,不仅让老人住在一个偏远的陌生环境里,而且给家人也带来了很大不便。

  目前,很多省份都出台了政策保障养老用地的供给,但是绝大多数都没有规划养老用地的分布。陕西省社科院副院长石英建议,这些省份需进一步改进政策,根据养老需求来规划养老用地,然而把这些土地政策性地让渡给养老机构,同时建立责任追究制度,对改变养老用地性质的加以严惩。

  现在,深圳已在全国率先采取了这方面的措施。深圳市民政局副局长何伊莎对记者说:“养老机构要满足老人的养老需求,没有土地保障就是空话。我们专门成立了市领导小组,联合国土部门,规划土地给养老机构。”

  目前,深圳市根据老人就近养老的需求,规划的养老用地都尽量临近居住社区。对社会投资养老机构的,深圳市在供应方式上将采取协议出让免地价、产权归政府的方式供地,一举打破以往养老用地的政策障碍。

  调动全社会的力量

  自民政部提出社会力量可以成为养老服务业的主角后,各地社会力量参与养老的力度大大增加。不过,记者调研发现,不少省份把社会力量片面理解成了社会组织,一些社会组织发展不充分的中西部地区,因此觉得自己在这方面难有作为。

  这种对社会力量的片面认识,大大影响了养老服务业的健康发展。我国社会组织多是从上世纪末才开始发展起来的,数量少、力量弱、在全国分布极不均衡,单靠这些社会组织成为各地养老服务业的主角,目前是不太可能的。即使要孵化培育,也需要很长一段时间。

  上海社科院教授左学金建议,各地应正确认识社会力量,得把社会力量视为除政府外的所有力量,包括社会组织、企业及居民等。国内社会组织的特点不在于力量大,而在于能提供专业化的管理。而企业能提供资金、居民能提供人力,若是把社会组织、企业、居民的力量融合起来,那么这样的社会力量参与,才会对养老服务业的发展起到巨大的推动作用。

  目前上海在全面调动社会力量参与养老服务上有了一些探索,收到了很好的效果。现在,上海相当一部分养老院、社区日间照料中心,已由政府分给社会组织运营,并鼓励社会组织之间进行竞争,使得这两块养老服务水平大大提高。

  同时,一些地方充分发挥了社区居民力量,如上海普陀区建立了“结对关爱信息数据库”,为每名独居老人建资料,形成以邻居、楼组长、块长、老龄干部、社会志愿者为力量的独居老人关爱队伍。这些人常到老人的家里走动,既可以给老人精神慰藉,又可以防止独居老人出事后无人知晓。

  此外,上海还非常鼓励企业出钱加入养老服务业,不过这些钱并不是简单地投入,而是与社会组织、居民的力量结合在一起。像上海新沪商社区助老义工队,由企业每年投入上百万元给社会组织,在上海20多个社区有偿招收一批已退休、年龄70岁以下的“小老人”,与社区“老老人”结对子,进行义工服务,为在家里和社区养老的高龄老人解决了相当一部分服务需求,受到了老人们的欢迎。

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